jueves, 25 de septiembre de 2014

Columna de Francisco Barbosa en el Diario "El Tiempo": El mal de siempre


Colombia intentó tres grandes reformas agrarias durante el siglo XX. La primera se presentó a través de la Ley 200 de 1936; la segunda, con la Ley 135 de 1961, y la tercera, con la Ley 160 de 1994. Estos intentos fracasaron. Sus razones se explican en la manera como se concibió la República en el siglo XIX: una postura centralista que tenía vínculo con el poder local a través de unas elites clientelistas con las cuales repartía tierras y poder. La institucionalidad local estaba fuera de cualquier propósito.
Con la primera, se buscó democratizar la tierra, idea que fracasa con una contrarreforma —Ley 100 de 1944— que extiende a 15 años el plazo de extinción de dominio de la tierra. Luego, durante el frente nacional, se intenta de nuevo, pero las fuerzas políticas terratenientes de nuevo se interponen. Ni hablar de la Ley 160 de 1994, que trae a la discusión el debate con la creación de las zonas de reserva campesina. En la actualidad, el gobierno del presidente Juan Manuel Santos intenta pasar una ley de víctimas y tierras —Ley 1448 de 2011—, a la mejor manera de una reforma agraria soterrada. El asunto tampoco irá muy lejos.
Existen tres razones para su fracaso. La primera, de carácter bélico, y con origen en el siglo XIX, cuando Colombia hacía gala de una lucha intestina por tierras y territorios, enfrentamientos que terminaron siendo matizados, por algunos académicos, con el discurso político bipartidista. Contrario a esto, los partidos o las ideologías no eran la razón de la disputa; era simple y llanamente el poder por la tierra lo que definía el territorio. Al final, la lógica en las regiones implicaba que grupos de poder saldaran sus guerras civiles arrebatándose tierra a través de decretos de expropiación.
La segunda es una razón de carácter económico, ya que durante el siglo XIX la tierra fue, por excelencia, la moneda de cambio y de garantía de deudas entre los gobiernos y los prestamistas locales. No se tenía conciencia de los límites espaciales de la tierra ni se anticipaba un porvenir estratégico del país.
Y, por último, está la jurídica, que evidenció la forma inocente, a través de la cual las autoridades centrales confiaron, exclusivamente, en las leyes de reforma agraria como único elemento para romper los pactos locales de poder en las regiones. Las normas jurídicas no son mecanismos mágicos para destrozar prácticas locales. Sin institucionalidad local, las leyes son documentos sin fuerza, adornos de papel.
Más allá de cuánta tierra existe y de cuánta estuvo disponible, el problema radica en los pocos poseedores legales de la misma. Lo demás es mero discurso. Colombia no repartió su tierra porque careció de un modelo de institucionalidad local y porque obvió, en algunos casos, la trazabilidad de la propiedad de la tierra y , por ende, las garantías que se desprenden de allí a sus ciudadanos. No tener en la actualidad catastro de la tierra es un ejemplo de esto.
Pensar el actual proceso de paz sin darle una verdadera dimensión a la tierra es obviar la forma como se estructuró el poder fáctico en Colombia. El problema de la tierra no es solo reintegrar el terreno despojado a las víctimas. Lo que está aún sin resolver es la magnitud del problema respecto a los intereses locales en su posesión. Colombia, más allá de los luchas ideológicas, tiene problemas históricos por su tierra. Esa es la única realidad y el gran motor de la guerra.

Columna de Francisco Barbosa en Ambito Jurídico: Sobre la suerte de la fallida reforma a la justicia


La fallida reforma a la justicia nunca murió como se creyó. En su momento, el presidente Juan Manuel Santos convocó a sesiones extraordinarias del Congreso de la República con el fin de que fuera hundido el acto legislativo con el cual se reformaba a la justicia. No sobra decir que ya “había tenido ocho debates”. La razón: advirtió que el texto surgido del seno de la Comisión de Conciliación del Congreso no era de su gusto, como tampoco de algunos medios de comunicación, debido a posibles efectos coyunturales.

La exótica salida presidencial no tenía asidero constitucional por dos razones. En primer término, el Presidente de la República no tiene facultades constitucionales para objetar actos legislativos. Del mismo modo, ni siquiera tiene poder de reforma conforme el artículo 374 de la carta política. ¿Por qué podría objetarlas?

En segundo término, y siguiendo el anterior argumento, la convocatoria realizada por el Presidente fue irregular porque con una votación no podía el Congreso de la República desdecirse de sus actos. La única manera de derogar una reforma constitucional era volverla a tramitar, es decir, presentarla y aprobarla con sus ocho debates de nuevo. Es decir, una reforma derogatoria del acto legislativo anterior.

Sin embargo, esos dos aspectos no fueron tomados en cuenta y el Presidente objetó el acto legislativo y el Congreso de la República lo hundió en una votación que se presentó en el marco de unas sesiones extraordinarias convocadas conforme al Decreto 1351 del 2012. El argumento del gobierno para las objeciones es que ninguna norma de la Constitución prohíbe de manera explícita la presentación de objeciones gubernamentales contra actos legislativos. Lamentable razonamiento, cuando en el mismo artículo 121 de la Constitución se indica que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley, al tiempo que los artículos 165, 166 y 167 permiten las objeciones del Presidente sobre proyectos de ley y no sobre actos legislativos.

Este planteamiento generó dos demandas contra el acto legislativo. Una se presentó ante la Corte Constitucional, que la rechazó, toda vez que el artículo 379 indica que las demandas contra actos legislativos no pueden superar los doce meses contados a partir de la “promulgación del acto”(Com. Exp. D-9200 y D-9208, abr. 25/13).  

La segunda fue interpuesta ante el Consejo de Estado por un grupo de ciudadanos contra el Decreto 1351 del 2012, por medio del cual se convocó al Congreso para estudiar las objeciones formuladas por el Presidente. El proceso ha tenido diversas discusiones, por lo que no se ha podido llegar a una mayoría. Las votaciones han sido 13 a 9 y se necesitan 14 votos para decidir. La ponencia de la presidenta del Consejo de Estado, María Claudia Rojas Lasso, está encaminada a decretar la nulidad del decreto, evento que llevaría a revivir la reforma y decretar la nulidad de lo señalado en la plenaria del Congreso en la sesión extraordinaria.

Más allá del rasgamiento de vestiduras por parte de los analistas de coyuntura y de aquellos que avizoran efectos nocivos con la reforma de la justicia, el tema central del debate gira en torno a si debemos aceptar que un presidente en ejercicio pueda objetar actos legislativos creando un precedente nefasto para el país. Este tipo de ideas plantearía un exceso del poder del Ejecutivo, que a más del mecanismo de reelección, de sostenibilidad fiscal y de centralismo material político y administrativo, dejan nuestra institucionalidad sin blindaje alguno.